目前殡葬改革存在的现实问题及下一步发展思路探析

　　摘 要：从五河县殡葬改革现状出发，分析、探讨了目前部分农村殡葬改革中存在的问题及问题成因，提出了农村殡葬改革的若干对策建议。

　　关键词：殡葬改革 火化

　　自1956年老一辈无产阶级革命家倡导移风易俗、实行遗体火化以来，殡葬改革在困难中前行，在曲折中发展，取得了可喜的成绩，基本实现了殡葬改革第一次革命目标——由保留遗体到不保留遗体迈进。广大群众对遗体火化工作由被迫遵循到主动接受，丧葬观念正在与时俱进，现正在开展第二次革命——由保留骨灰到不保留骨灰终极发展，这是深化殡葬改革攻坚克难的关键阶段。近两年，国家提出了“四个全面”战略布局和五大发展理念，对下一步的殡葬改革也提出了更新更严更高的要求，当前殡葬环节的核心矛盾为火化过程的烟气排放、墓葬的占用土地及殡葬资源的紧缺与滞后，下一步遗体处理的节能化、无害化以及骨灰安葬的多样化、生态化将成为深化殡葬改革的必然要求。2008年以来，我国开始提出殡葬要“理念转变、经营转轨、发展转型”，民政部适时提出了“人本殡葬、公益殡葬、文化殡葬、科技殡葬、绿色殡葬、文明殡葬”的六大殡葬发展理念，努力实现殡葬发展与社会和谐，更为可喜的是，基本殡葬服务已纳入国家基本公共服务均等化规划，国务院下发的《“十三五”推进国家基本公共卫生服务均等化规划》第八章“基本社会服务”这样表述：“推进基本殡葬公共服务，巩固提高遗体火化率，推行火葬区骨灰和土葬改革区遗体规范集中节地生态安葬。”第二节“保障措施”第五款“殡葬服务设施建设”提出试点建设县(市、区)公益性骨灰安放设施。这些提法无疑都为殡葬改革的第二次革命指明了前进方向和发展路径。虽然前景是光明的，但道路是曲折的，下面仅以我县近些年殡葬改革存在的问题为例，探析下一步工作思路，权作为粗浅的理论研讨提供些许素材：

　　一、存在问题及原因分析

　　应该说，刚搞殡葬改革的前几年，我县推进力度大，成效显著，方向明确，但到后来，由于多种原因，我县的殡改工作出现了曲折和反复，改革道路上举步维艰，主要问题如下：

　　(一)巩固火化率尚存隐忧

　　从党和国家近年来提出的“以人为本，构建和谐社会”以来，一些媒体对殡葬改革特别关注，常戴有色眼睛看待问题，对地方政府推动的常规殡葬改革各环节工作予以负面典型曝光，给本来就举步维艰的殡改工作泼冷水、浇污水，如河南省周口市的平坟还田案、安庆市的拆除棺木案、泾县的起尸火化案这几个典型案例，媒体无一例外地夸大其辞、以偏概全地予以负面曝光，以求哗众取宠，吸引眼球，产生轰动效应。使得这一破千年旧俗、树时代新风的殡葬改革被广大公众抱怨、饱受社会诟病，成为构建和谐社会的不和谐因素。再加上新修订的《殡葬管理条例》取消了民政部门对违规土葬遗体的“强制执行”权，将其修订为“申请人民法院强制执行”，从近几年来的殡改实践看，尚未发现一例由人民法院办理的对违规土葬的诉讼执行案例。况且，从法院关于相关诉讼等案例的审理程序来说，这样一种案子的程序走完需两至三个月的时间，届时，即使民政部门胜诉了，也只是赢得了一纸判决文书，已无任何实际意义，失去了执行标的。因此，万一出现连续多发的相关案例，则势必出现法不责众现象，民政部门作为主管部门将很难应对。

　　由于地区发展不平衡，在抓殡改工作上不能齐头并进，周边市、县火化率的下滑势必相互影响。我县多年来火化率虽然达到100%，但违规土葬案例每年都还偶有发生，行政执法成本高，因此在抓火化率方面应久久为功，不能有丝毫松懈。

　　(二)骨灰入棺土葬现象普遍，平坟还田成果巩固难

　　1997年7月21日出台的国务院《殡葬管理条例》和《安徽省殡葬管理实施办法》第五条都明确规定：在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或少占土地的方式处理骨灰。因此，仅从字面上即可看出，在今后很长一段时间内，骨灰寄存应该是处理骨灰的主要形式，从更深层面理解，它应该是实现骨灰终极处理的一个重要过渡形式。对此，我县迅速做出反应，超前谋划，从1997年下半年取缔了各乡镇规划的村公益性公墓，要求各乡镇从1998年1月1日起改建、新建骨灰寄存堂，只是对五个乡镇的8个少数民族聚居村规划了回民公墓。从1998年4月份起，骨灰寄存已经成为我县处理骨灰的主要形式，从各乡镇情况看，运行良好，已准备向片、行政村、自然村逐步推广。但是，2000年12月《蚌埠市殡葬管理实施办法》的出台，直接导致了我县殡葬改革的倒退。该《办法》第八条规定：死者遗体火化后，提倡采用抛撒、深埋不留坟头和骨灰植树的方式处理骨灰。这种超越现实的、不切实际的、一步到位处置骨灰的方式无疑是行不通的。但是，该《办法》在《蚌埠日报》上一经公布就引起了轩然大波。我县群众见到“深埋不留坟头”这一字眼后，纷纷找乡镇要求领取骨灰盒回家深埋。刚开始，老百姓偷偷摸摸深埋，后来逐渐发展到将骨灰装棺土葬留有坟头。该《办法》不但超越了现实，更超越了省政府及国务院提出的相关原则要求，陷入了急躁冒进、欲速则不达的歧途。因此，自2000年以后，我县的殡葬改革工作只是在抓火化上打转转、兜圈子，骨灰入棺土葬现象普遍，出现法不责众现象。尤为不堪的是，近几年农村立大碑风气已呈抬头蔓延之势，原被销毁的石碑，现又重新制作树立，大都在两米左右，再加上相互攀比，这对我县的平坟还田成果巩固带来了全面重创，多年来取之不易的成果毁于一旦。由于这一“破窗效应”，使我县殡改中违规现象的口子越开越大，由点到面成燎原之势，导致我县多年来取之不易的殡葬改革功亏一篑。这样，使得一些老百姓对国家的殡改政策产生了质疑：“骨灰入棺土葬”和“遗体入棺土葬”有多少本质区别?遗体火化还有什么意义?无非是多浪费一些如运尸费、火化费之类的社会资源并且污染环境。

　　(三)公益殡葬设施匮乏，条件简陋，管理粗放，群众满意度低

　　从我县近些年情况来看，各乡镇骨灰寄存堂大都停用，除几个少数民族聚居村以外，大都没规划建设公益性公墓，群众的骨灰都是自埋自葬的。由于缺乏公益性骨灰安放设施，导致骨灰入棺土葬现象较为普遍，而乡镇政府每年都是采取平坟还田的办法予以堵塞，没有采取行之有效的疏导。近两年，按照省、市的相关要求，我县又开始重新规划村级公益性公墓，从目前已投入使用的64个公益性墓地来看，大多投入不足，设施简陋，墓区道路、绿化、水源、祭祀场所等方面都有待加强，大多无专人管理，环境卫生较差。有的墓区栽过树后无人管护，树苗成活率低。有些乡镇对此项工作认识不高，行动迟缓，没有将其纳入民生工程及议事日程，只是简单应付。更为严重的是，我县目标村级公墓建设上处于“合情合理不合法”的状况，所占用的土地大多属于耕地，还有少数村是租用农民的土地，没有得到土地部门的用地审批，公益性公墓建设现在是处于“兴建时难废亦难”的两难境地，这将成为殡葬改革之觞，民生大计之痛，公益性公墓的未来将何去何从!况且，国家民政部早已指出：公墓建设只是我国殡葬改革的一种过渡形式，而不代表殡葬改革的发展方向，从全国情况来看，各级政府都在控制、压缩甚至杜绝(指经营性公墓)公墓新增用地，倡导科学、文明、节地、生态式处理骨灰。现在再“一刀切”地规划建设村级公益性公墓与我国目前的社会改革实践及省政府、国务院关于骨灰处理的原则是背道而驰的。民政部1992年颁发的《公墓管理暂行办法》“暂行”到现在已经26年了，至今没有任何修订，有些原则已不能科学指导现在的殡改实践!比如，该《办法》规定，公墓墓穴20年为一个周期，那么，20年以后这些墓穴将如何处置?由于疏于管理，我县少数村级公墓里，一些丧户立大碑并在墓穴四周建石亭子，占地面积严重超标，若不及时整改，必将吹起攀比风，将公益性公墓建设引入歧途!村级公墓隐含的问题多多，规划建设工作应慎之又慎，否则，届时无论是拆除还是搬迁都将是一大难题。因为，骨灰处理的方式是回归自然，不留痕迹。因此，实现殡葬改革的第二次飞跃任重而道远，公益性殡葬设施的投入力度将直接影响着殡葬改革科学持续发展的步伐。

　　二、下一步工作思路初探

　　(一)加大惠民殡葬力度，充分引导节俭文明绿色生态丧葬行为

　　目前，我县只是对城乡五保对象、低保对象、重点优抚对象等特殊群体在基本丧葬费用上予以减免，建议县政府下一步一方面将此项惠民殡葬政策实行全覆盖，象皖南一些县、市一样，将它变为普惠制，以切实巩固和提高火化率。另一方面，对今后将骨灰抛撒、深埋植树纪念等环保生态葬法予以奖补，对将骨灰进入村级公墓安葬或在骨灰堂寄存的，予以减免费用，逐步杜绝骨灰入棺乱埋乱葬现象。

　　(二)实事求是，因地制宜，切实搞好骨灰安放工作

　　骨灰处置应该说是我国殡葬改革的关键环节，代表着殡葬改革的发展方向，影响着经济社会的可持续发展。因此，按照国务院及省政府于1997年提出的“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或少占土地的方式处理骨灰”政策要求，结合我县实际，实行骨灰处理多样化、科学化、合理化、生态化、节约化。

　　1、新建、改建、扩建骨灰寄存堂

　　要充分调研，听取群众意见，尊重群众意愿，我县今后相当的一个时期内，要将骨灰寄存作为骨灰处理的主要方式，为今后的骨灰抛撒、深埋植树纪念等终极处理方式奠定坚实基础。在骨灰寄存堂建设方面，我县是有着广泛的群众基础的，通过几年的运行，群众大多都能予以接受(就象当初推行遗体火化一样)，下一步应积极引导，实行政策扶持，因地制宜，采取以乡(镇)、片、村(行政村、自然村)、为单位规划建设骨灰堂，实事求是，合理布局，充分征求群众意愿，可利用新农村改造契机规划建设骨灰堂，县政府要将骨灰堂建设纳入美好乡村建设及民生工程考核。充分发挥广大群众自我管理、自我服务的作用，引导好群众自治工作，要在政策扶持、资金奖补、业务管理等相关方面给予充分支持，并将其作为社会主义新农村建设的一项重要内容。

　　2、合理审慎地做好村级公益性公墓建设

　　从我县情况来看，只有朱顶、小溪两个地处丘陵山区的乡镇有荒山、瘠地用于规划村级公墓，其余乡镇皆为平原地区，土地性质大多为可耕地和基本农田，大多不宜规划公益性公墓。因此，在村级公墓建设上，不能“一刀切”、一哄而上，集体违规，打擦边球，踩黄线，要本着实事求是的原则，对现有公墓予以整顿规范，对不符合兴建公益性公墓的，待村级骨灰堂建成后，动员已安葬的户主将骨灰迁往骨灰堂存放，原先支付在公墓的费用由政府部门予以补偿。对现有的村级公墓，要按照深埋、卧碑、植树等相关要求，规范运作，明确专人管理。对不符合条件的公墓抓紧叫停，改建为骨灰寄存堂，要从总体上控制公墓的数量和规模，防止泛滥成灾，贻害后人。

　　3、以不占或少占土地为原则，倡导多渠道骨灰处理方式

　　对一些存在沟渠大坝、集体林地的村，可划定一定范围，作为丧户抛撒骨灰、深埋植树纪念的区域，对此种节地生态葬政府可给予一定的奖补，推广骨灰处理主渠道，引领时代新风尚。要加大宣传力度，培树正面典型，积极引导多渠道、生态化处理骨灰的科学方式。

　　(三)加快殡葬改革法规修订，严格依法行政

　　从现行的殡改法规、规章看，目前主要是国务院1997年颁发的《殡葬管理条例》和民政部1992年颁发的《公墓管理暂行办法》，里面的内容比较原则、宽泛，加之颁发的时间太久，而殡葬实践中的一些问题都涉及法规，法规滞后使得很多矛盾成为无解。据了解，我国的香港、台湾等地区都颁有《殡葬法》，对遗体土葬、骨灰处理等都有强制规定。而我国虽然于近几年，如2009年12月3日民政部下发了《关于进一步深化殡葬改革 促进殡葬事业科学发展的指导意见》，2013年12月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，2016年2月民政部等九部委联合下发《关于推行节地生态葬的指导意见》，这些文件大都是指导性的，对殡葬改革的一些关键环节没有强制执行力，因此在推进殡葬改革时显得力量薄弱。所以，应尽快修订出台国务院《殡葬管理条例》，对殡葬改革的指导原则、发展路径、部门职责、服务管理等诸多环节进行详细规范，为殡葬改革中出现的现实问题提供全面的法规遵循，消除执法真空，切实加大依法行政力度，做到目标明确、统筹协调，聚集问题，精准发力，整体推进，久久为功，确保殡葬改革健康、稳定、可持续发展!

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