殡葬管理需要通过立法明确相关方责任

　　笔者从事过5年的殡葬管理工作，对我国殡葬行业存在的难以解决的问题，如把农村公益性公墓作为经营性公墓销售，非法建造公墓、家族墓、高价墓、豪华墓，乱收费、殡葬及丧葬用品市场混乱等有所思考，现谈一点自己的管窥之见。

　　毋庸讳言，我国殡葬行业确实存在以上提到的一些问题。这些问题的存在，不是主管殡葬工作的民政部门没有进行有效管理造成的，而是多种原因造成的。要解决这些问题，并非易事，因为，它需要相关部门齐抓共管。

　　殡葬法律的缺失是症结所在

　　法律法规是治理国家的重要手段，是规范人们行为的准则，也是治理一个行业的手段和准则。我国对殡葬行业的管理，缺少一部殡葬法。

　　我国的殡葬事业是在新中国成立后逐步发展起来的。在此之前，虽然也有殡葬行业，但由于这个行业备受社会歧视，发展缓慢，基本处于无序的发展状态，其主要特点是大部分地区没有统一、规范的殡葬设施(殡仪馆、公墓等)。新中国成立后，尤其是1956年毛泽东等老一辈无产阶级革命家签名倡导火葬之后，我国殡葬事业才开始步入发展的规道。

　　进入20世纪90年代以后，随着改革开放的深入，殡葬行业开始走向市场化，允许社会资金和个人投资进入殡葬行业，进行殡葬设施建设(如殡仪馆、公墓等)，使殡葬事业得到快速发展。但随之出现了诸多问题——如上述提到的问题，使殡葬行业成为人们诟病的行业之一。

　　随着我国殡葬事业的发展，尤其是允许社会资金和个人投资进入殡葬行业以后，殡葬行业的结构和性质发生了变化，即从国家投资建设殡仪馆、公墓，到社会或个人参与投资建设殡仪馆、公墓等。因此，国务院1997年颁布的《殡葬管理条例》已施行多年，早已不适应殡葬事业发展的需要了。对此，民政部门提出修改该条例，并经过国家法制部门广泛征求修订意见，但由于社会关注度高，不同的声音较多，至今也没有修订出台。作为行政法规的《殡葬管理条例》修订出台都这么难，更何况制定一部殡葬管理的法律?而恰恰就是没有一部殡葬法，使殡葬管理时时遇到执法难的问题。

　　而这种情况，在许多国家并不存在，他们不仅有殡葬管理的法律法规，而且形成了法律体系。如澳大利亚1933年颁布了墓地法，1966年颁布了火葬法，1991年又在公共卫生法中单设一个章节对尸体的处理进行了规定;日本1948年颁布了有关坟墓、埋葬的法律;瑞典1990年颁布了安葬法;荷兰1991年颁布了尸体殡葬法;俄罗斯1995年颁布了俄罗斯联邦殡葬法。美国、加拿大、英国等国家有立法权的州或省等地方政府，也根据本州或省的实际情况，制定了本州或省的殡葬法律等等。他们的殡葬管理工作，都在法律的轨道上运行。

　　无法可依，给殡葬管理工作带来较大的困难。尤其是2012年11月16日公布的国务院第628号令要求，将《殡葬管理条例》第二十条“应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正;拒不改正的，可以强制执行”中的 “拒不改正的，可以强制执行”条文修改去掉，并从2013年1月1日起开始施行。之后，对违规土葬、乱建坟墓等现象，民政部门只能责令限期改正，不能再采取“强制平坟”的措施了。如此，没有法律对相关部门的管理责任予以明确规定，对殡葬违法行为的联合执法在许多地方形同虚设，对殡葬违法行为更难管理了。

　　相关部门对殡葬工作齐抓共管才能解决根本问题

　　政府作为殡葬管理的主体，应该切实地负起监管的责任，但实际情况是管理难以到位。

　　现在，殡葬工作主要由民政部门管理，但殡葬管理工作不仅仅是民政部门的事情，它涉及公安、国土、林业等诸多部门。如公墓、殡仪馆的修建，涉及发改委、环保、国土、林业等部门;如殡葬用品的生产、销售和管理等，涉及工商、物价等部门;再如在火化区偷偷土葬，民政部门没有执法权，要处理这样的情况，就涉及公安等执法部门，如此等等。因此说，加强殡葬管理，对殡葬行业进行有效监管，是政府多个部门的工作，只有齐抓共管，才能使殡葬事业在规范的轨道上运行并健康发展。

　　但现实是，一提到殡葬管理就是民政部门的事，一提到对殡葬行业进行监管，也是民政部门的事。殡葬行业出了问题，就一板子打在民政部门的头上，原因就是民政部门是殡葬工作的主管部门。对殡葬管理，一些地方政府虽然也出台了管理办法，明确了相关部门的责任，但没有政府统一协调有力推动，很难落实到位。如对阻碍殡葬执法的行为、对殡葬用品的规范管理、对占道进行殡仪活动、对不经审批乱建公墓、对非法接运遗体、对乱埋乱葬等等，仅仅靠民政部门管理是不行的，需要多个部门参与联合管理和执法。因此，没有政府的重视和相关部门的支持，殡葬管理光靠民政部门单打独斗，很难推进。

　　对此，应该明确相关部门的责任，形成齐抓共管的格局。对管理不到位出了问题的部门，要问责。只有这样，才能管好殡葬工作。

　　应建立一套行之有效的殡葬管理机制

　　殡葬管理是政府的一项重要工作，但如何进行管理则职责不清，《殡葬管理条例》没有细化规定政府相关部门的职责——如公安、城管、环保、国土、林业、工商等部门是什么职责，如何参与殡葬管理等等，都没有明确的规定。民政部门虽然主管殡葬工作，但并没有法律赋予的有效管理手段。不但对乱埋乱葬、乱建公墓、非法接运遗体等没有强有力的执法权，对殡葬用品市场也没有执法管理权。尤其是殡葬行业市场化以后，对高价墓、豪华墓的整治等问题，民政部门也只能责令其限期整改，至于改不改，怎么改，民政部门难有作为。而对丧葬用品的管理更难，因为市场已经放开，只要到工商部门登记，就可以经营殡葬用品。

　　因此，政府要通过法律法规体系，建立一套行之有效的殡葬管理机制，严格管控没有诚信和资质的社会单位和个人进入殡葬行业。对殡葬用品市场，对那些没有诚信经营的单位或个人，要建立退出机制。对殡葬设备用品的生产，可建立准入机制，从源头进行治理，为群众提供良好的治丧环境。

　　总之，加强殡葬管理，规范殡葬行业，使殡葬事业在规范化的轨道上健康发展，必须标本兼治。所谓治标，就是在殡葬法尚未出台的情况下，政府要建立多部门参与管理的联合监管机制，明确责任，对殡葬行业进行有效的监管，对违法经营损害群众利益的行为进行坚决打击。所谓治本，就是要立法，尽快制定出台殡葬管理的法律法规，建立健全殡葬管理的法律体系和机制，使殡葬管理有法可依，依法管理。唯此，殡葬行业才能规范，群众利益才能得到保护，殡葬事业才能健康发展。

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