《对深化殡葬改革中存在的问题的几点思考》

　　《对深化殡葬改革中存在的问题的几点思考》 ——湖北省孝感市孝南区殡葬管理所：董卫真 殡葬改革在我国已有数十年的历史，自建国初党和政府就开始倡导，进入八、九十年代后已比较普及和深化，特别是九七年国务院《殡葬管理条例》颁布实施后更是取得了长足的发展和普及。广大平原地区基本上均实现了全面火葬。这是一个了不起的成就和进步，破除了中华民族数千年的丧葬传统习俗。 但是从笔者在基层从业上十年的所见所闻来看，殡葬改革即便在已实现了全面火葬的地区也未取得完全的成功。主要存在以下几方面的问题尚未得到很好的解决。 第一个方面的问题：许多地方的殡葬改革往往只重视强调火化率，而对殡葬改革的其他重要目标往往重视不够，如：“骨灰套棺下葬的问题、乱埋乱葬问题、墓地占地超标问题、封建迷信活动、大操大办等问题”。这样一来我们实行殡葬改革推行火葬的根本目的——文明治丧、丧事简办、节约土地、保护森林、构建美好环境、建设可持续发展社会的宏伟目标就无法完全达成和得到全面的落实。大多数地方至今未建立起集中管理的公益性公墓。仍然是分散下葬。公路两旁放眼望去仍能常常看到三三两两的座座坟堆。 造成这一问题的原因很多，笔者以为有以下几个方面：一是部分群众传统观念深厚，一时难以转变，政府职能部门和媒体对殡葬改革的意义和作用宣传不够、倡导不力，没有形成一种积极向上的良好的殡葬文化氛围。而一些媒体近几年来为吸引读者眼球，抓眼球效应，对殡葬行业中部分经营项目的所谓暴利问题紧抓不放，大力渲染，许多报道未经深入调查以偏概全，有失客观公正，在群众中造成了一定的负面影响，也对殡葬改革的深化产生了一定的阻碍。二是政府职能管理部门所依据的法规不健全、不配套、执行中协调难度大，可操作性不强。其管理职能涉及民政、建设、土地、工商、城管、交通等多个部门。民政部门作为主管部门常常感到心有余而力不足。就拿殡葬执法来说，它往往面对的不仅是某个具体人，而是他(她)所代表的数个家族或整个宗族，还有就是殡葬法规中许多规定要求民政部门需会同建设、土地、工商等行政部门共同处理，而这些部门包括法院(因行政执法强制执行权在法院)往往感到难度大、出力不讨好，因而积极性不高。因此殡葬执法存在着执法程序周期长，协调难，执行难，不能及时处理，效果差的问题，减弱了殡葬法规的公信力，增加了殡葬改革深化的难度。三是加强殡葬管理、深化殡葬改革在各级政府部门和各级领导的诸多工作中难以引起重视，难以提上重要的议事日程。原因很明显：“抓经济工作可以增加税收、扩大就业、提升GDP。抓社会保障、抓环保、抓市政建设、抓治安等工作可以得民心、显政绩”。而殡葬改革的深化涉及面广、难度大，相当部分群众还有抵触，是项费力不讨好的工作，自然难以得到领导们的重视。 第二个方面的问题：火化成本不断增长与减轻群众负担这一矛盾如何协调。现在的火化设备一般都要数十万元一套，由于环保、节能的要求，设备价格一时难以下降，还有上涨的趋势，单具遗体油耗如果实行人性化操作，不翻动遗体的情况下需40-50升，再加上设备大修、日常维修、电耗、人员工资、管理成本、厂房折旧等费用，火化成本费一般在400元/具左右，这还未预计将来油价上涨、工资上涨的情况。丧主还要请殡仪车、客车(亲友送葬乘坐)，一般火化一具遗体，丧主最基本的直接开支火化费、车辆运费在1000元以上，这还不算骨灰盒的费用。由于中国人的面子观念重，几十元的骨灰盒少有人问津，多数丧主购买的是二、三百以上的，这还是内地不发达地区的消费水平。而农民种一亩粮食一年的纯收入尚不足千元，许多人口稠密的地区人均耕地不足一亩。城市中的贫困阶层一年也可能没有1000元的节余。火化政策在火葬区是强制推行的，部分群众本就受传统观念影响不愿火化。其火化费用还要群众自己买单消费，当然会引起这部分群众的不满和抵触，他们认为火化不如土葬省钱。这是从经济方面讲，另外从丧主家到火葬场往返需数小时(含火化时间)，在有些群众眼里是劳命伤财。 同时火化耗油，并造成一定成度的空气污染，至少增加了二氧化碳及氧化硫的排放。从节能环保的角度看，火化政策的推广并非完美。部分群众就认为：“如果推广火化是为了节约耕地、节约木材，那么将遗体深埋，并用纸棺或其他符合可降低材料的棺材下葬同样可以达到上述目的”。城市居民则不同，因为他们自身无地，只能买公墓。因此火葬政策的推广在广大农村会遇到时相当的阻力，即便群众在政府的强力推行下勉强接受，可他们心里是不满的、有抵触的、处理不好不利于和谐社会的建设。 第三个方面的问题，殡葬事业要发展，殡葬改革要深化与各级政府重视不够、投入不足的矛盾。这一问题在中小城市最为突出。殡葬改革的深化惠及千秋万代，这一事业要发展要得到人民群众的认可和赞同，那么它的公益性特质就不能丧失，并且还要更加突出。殡葬事业单位的使命决定了它不能以利润最大化为其终极目的，只能以良好社会效益为其追求的最高目标。 近十几年来由于城市的发展、环保法规的要求，许多地方的殡葬事业单位都面临着场馆搬迁和设备更新的问题，还有一些地方原本没有殡仪馆，需要建馆。而许多地方，特别是内地不发达地区，政府财政拮据，无钱投入或投入不足，致使这些地方的殡仪馆要么无力搬迁和更新设备，要么借债为之，负债累累，举步维艰。更有少数地方政府为图省事一卖了之，既卸了包袱又能显示招商引资的政绩。这样一来就势必迫使众多的殡葬事业单位不断的在丧主身上挖“钱”,增加群众负担。而那些民营、外资等资本介入的殡仪馆本来就是以追求利润最大化为目的，更是会不遗余力的在丧主身上打主意，最终的结果只是与深化殡葬改革的宏伟目标背道而弛。使殡葬行业在群众心中的形象负面化，弱化殡葬改革的意义。 殡葬行业是个特殊的消费行业，其消费对象的数量在一段时间内相对固化，即每年的死亡人数在一定年限内大致持平，不可能大幅增长，也就是说殡葬行业不可能靠扩大消费者数量的模式来增加收入，也就不能做到“薄利多销”，因为薄利并不一定能“多销”。即便完全放开市场，引入充分的竞争机制也不能使这一行业做到薄利化，这一点已被国外市场化时间长，程度高的很多国能家和地区所证实。现仅以台湾地区为例;全台湾每年死亡人数13万人，却有三千家左右各种形式大大小小的殡仪服务公司，竞争不可谓不充分，除火葬不能经营必须由政府控制的34家国营火葬场殡仪馆经办外，其余方面完全放开，但就是这样充分竞争的环境下其殡仪服务的收费水平也不低。我们以“台湾龙严人本服务股份有限公司”公布的一组数据为例; 年 度 平均每起丧事殡仪服务收费额 1998年 153014元 新台币 1999年 140482元 新台币 2000年 148834元 新台币 2001年 156707元 新台币 2002年 164201元 新台币 上述收费尚不包括火化收费，墓地或骨灰灵位收费，台湾地区没有强制推行火化，但火化率达到70%以上，城市地区高达90%以上，为什么会这么高?有两个原因很重要，他们的土地是私有的，地价很贵，普通人土葬不起。 殡葬行业正常利润的取得最终只能靠提供更多的服务项目，延伸服务链，殡仪形式多样化，提高服务水平，满足不同消费层次的需要，以自愿选择的方式来实现高利润，而不是靠强制消费和低价策略。 殡仪馆火葬场的建设是个投入大，回收周期长，资本收益率低的事业，即使像北京、广州这样的大都会，消费水平高，殡仪馆收入多的地方不也要靠政府的大笔投入才能完成搬迁建设吗?更何况中小城市，本来群众的消费承受能力就低，殡仪馆靠自身积累来实现更新发展谈何容易。从我区殡仪馆为例，如果要建成为一座治丧环境优美、设备新进，设施完善的等级馆，至少要1400万元的投入。而我们年均火化量4800具左右，年均收入260万元左右，纯利润60万元左右，以此利润积累至少要23年时间，现在全国投资殡仪馆后大呼掉入所谓殡葬‘暴利‘陷阱的投资者比比皆是。被新华社暴光的荆门殡仪馆的投资方就是一个很好的例子。 因此说，火葬场、殡仪馆的建设没有政府的投入，最终受害的将是人民群众，这个建设成本最终将转嫁到群众身上，由他们买单，而政府的不投入，少投入也是对殡葬改革事业的不作为，是对殡葬事业单位公益性质的否定。 第四个方面的问题;殡葬法规不完善，殡葬事业单位定位不明确，职责不清晰，体制僵化，人员素质低，服务水平不高。 至今为止我国尚无一部殡葬法。殡葬事务管理涉及多个行业、多个环节，即常常缺乏明确的法律条文进行规范界定，对违法行为和事件缺乏明确的处罚措施和强制手段。如违反土葬如何强制执行，是强行起棺火化还是就地焚毁?前者往往下葬时间长，遗体高度腐烂而不现实，后者则不符合人性化操作的要求。特别是少年儿童的遗体土葬后更不好强制执行。如果以罚代“化”的话，那么遇到特困群众违法如何办?无形中土葬成了有钱人的特权。又如;殡仪运输市场如何规范，个体民营资本能否从业?有何资质要求，如何审批从业资格?对非法运营的车辆如何处罚和取缔，如何强制执行?个体或民间从事遗体收殓、殡仪主持等服务项目如何规范?如何管理?如何取缔非法从业者?如何申领从业执照等?对丧葬用品的生产、销售如何规范管理?如何取缔非法生产、销售?如何处罚、如何强制执行或收缴?对非法从事遗体冷冻、冷藏的单位和个人如何处理?如何取缔?如何强制执行等一系列问题都有待明确。 上述说了这么多“非法”“违法”，其实是无“法”可依，无“法” 可究。 再者就是缺乏一个明确的殡葬管理执法主体，大中城市一般还有一个殡葬管理处，中小城市往往是殡葬管理所、殡仪馆、火葬场三位一体，而按照殡葬管理条例规定它又不是名正言顺的管理和执法主体，各地民政局才是。而民政局由于自身工作繁杂，工作量大，人员配备紧张，往往将管理和执法职能下放委托给殡葬管理处(所)然而由于殡葬管理执法对象具有面广、分散、突发性强、处理难度高，执行难的特点，对管理执法人员的政策法律水平、工作能力、法制意识要求高，尤其是近年来人民群众的法制意识大为提高，这样更要求我们必须有一个专门的管理机构，建立一支专业的高水平的管理和执法队伍，不能再让广大的人民群众指责我们是既当运动员又当裁判员，将管理者和经营者的角色浑为一身。 针对上述四个方面的问题，笔者以为应从以下几个方面予以重点解决; 一是各级政府和媒体高度重视，大力宣传和倡导“文明治丧，节俭办丧，葬法多样”的殡葬新风，使全社会逐步形成新的良好的殡葬习俗，使大家都以文明殡葬为荣，以大操大办、封建迷信为耻。有必要每年搞个文明殡葬宣传周，并长期坚持，对广大群众起到潜移默化的作用，尤其是媒体应对殡葬行业多做正面报道，客观的反映殡葬改革的意义和当前面临的难点及存在的问题和不足。 “生、老、病、死，人生之大事，”古人尚能将“死”之一事放在与“生、老、病”同等重要的地位，我们的各级政府和领导又怎能不引起重视呢?应将殡葬改革的目标细化、量化、作为各级政府和官员的考核目标之一。因为殡葬一事涉及千家万户，每个家庭十几、数十年方遇一次，对于每个家庭来说都是一件大事，处理好坏关乎社会和谐，更关乎社会主义新农村建设，它也是构建和谐社会、建设社会主义新农村的基础工作之一。岂有不重视之理。 二是在广泛调研的基础上尽快出台《殡葬法》，以法律的形式规范殡葬行为和殡葬行业的方方面面，使其能有法可依、违法可究，便于管理、易于操作。通过立法，明确权责职能，建立专门机构，按辖区人口，年死亡人数确定编制和经费来源，使其成为独立公正的第三方。 三是政府要加大对殡葬改革事业的投入，出台优惠政策，采取一定的补偿措施。 在“生、老、病、死、”方面，政府这几年对前三项投入很大，有许多具体政策：如建立了九年义务教育，免费上学，农民种田有补贴，农业用油有补贴，国有企业有解困资金，技术改造资金，无息贷款，医疗保险、养老保险、低保、失业救济等都有政府财政的大量投入：计划生育政策的推行也有对独生子女家庭的许多优惠政策和免费措施。这许多政策推广中都有政府补偿的机制。而对殡葬改革政策的推广却鲜有政府财政方面的支持。就连本是全额拨款事业单位的殡仪馆、火葬场这几年在许多地方政府预算中也被挤掉了，常常是不拔或改为差额拨款。广大殡葬事业单位没有收入来源，只能将生存和发展的压力转嫁到消费者身上。因此要使殡葬改革深入人心，让群众易于接受，应实行火化费补贴制度，特别是广大农村地区，这样可减轻群众因实行火化而增加的负担。对于无名尸和特困户应实行火化费财政报销制度。对殡仪馆火化用油也应给予财政补贴。应对着养事不养人的原则，按年火化量或遗体处理的多少，结合辖区人口数量，确定殡仪馆、火葬场的岗位编制。按编制数量全额给予正常的工资、办公经费。在场馆建设和设备更新换代方面，切实由政府财政承担起来，实在不行也给予长期无息贷款和减免配套费用。 果真如上述所言，则国有殡葬事业单位可轻装上阵，以保本微利的运营模式在殡葬改革、殡仪服务中起到示范、倡导作用，以较低的丧葬成本引导群众文明治丧，再也不用将所有的运营成本转嫁到消费者身上。同时也可在殡葬消费市场上起到平抑物价的作用。 四是殡葬事业单位应用灵活的用人机制和分配制度，提高管理水平和经营能力，引进人才，提高人员素质，完善服务质量，向群众提供高水准的服务，满足不用的服务需求。在产生良好的社会效益的同时，创造一定的经济效益，以减轻政府负担，保障身身的正常运转和维护所需，逐步发展和壮大自己，更好的为广大群众服务。 以上所言仅是笔者一点浅见，说出来供大家商讨指正。

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